Le harcèlement moral constitue l’une des manifestations les plus graves de la souffrance au travail au sein de l’administration française. Loin d’être un simple conflit professionnel, ces agissements destructeurs engagent la responsabilité des employeurs publics, tenus de garantir la santé physique et mentale de leurs agents.

Pour faire face à ces situations de détresse, le code général de la fonction publique et la jurisprudence administrative ont défini des critères stricts permettant de caractériser le harcèlement, d’en obtenir la réparation et de mettre en œuvre des procédures de protection d’urgence.

Comment le harcèlement moral est-il défini en droit administratif ?

L’article L. 133-2 du code général de la fonction publique définit le harcèlement moral par la réunion de trois éléments cumulatifs :

• Des agissements répétés :  Le harcèlement moral suppose une pluralité d’actes. Un fait isolé, aussi grave soit-il, ne peut recevoir cette qualification. Le Conseil d’État exige la démonstration d’agissements « répétés », sans toutefois fixer de seuil quantitatif minimal.  

• Une dégradation des conditions de travail : Ces agissements doivent être « susceptibles de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ».

• L’absence d’exigence d’intention malveillante : Contrairement à l’infraction pénale, la qualification administrative du harcèlement moral n’impose pas la démonstration d’une intention de nuire.

Le Conseil d’Etat a consacré cette approche objective dans une décision de principe : les agissements peuvent être qualifiés de harcèlement moral « alors même que leur auteur n’aurait pas eu l’intention de nuire à l’agent concerné » (CE, 11 juillet 2011, Mme Montaut, n° 321225).

Pour le juge, c’est le résultat concret des actes et leur globalité qui priment, indépendamment de la psychologie de l’agresseur.

En pratique, le harcèlement moral se manifeste le plus souvent par les comportements suivants :

• L’isolement professionnel systématique (exclusion des réunions, suppression de l’accès aux outils de travail, mise à l’écart physique)
• La dévalorisation constante du travail accompli (critiques injustifiées, dénigrement public, remise en cause permanente des compétences)
• L’attribution de tâches humiliantes ou manifestement inadaptées aux qualifications
• La fixation d’objectifs irréalistes ou contradictoires
• Les menaces réitérées concernant la carrière (mutation d’office, notation défavorable, absence de promotion)
• Le contrôle excessif et vexatoire de l’activité

Le juge administratif procède à une appréciation générale des faits allégués, en les replaçant dans leur contexte.

Quelles situations ne constituent pas un harcèlement moral ?

La jurisprudence administrative a progressivement délimité le champ d’application du harcèlement moral en excluant certaines situations :

• L’exercice normal du pouvoir hiérarchique :  Les décisions prises dans l’intérêt du service, les instructions données dans le cadre des attributions de l’autorité hiérarchique et les mesures d’organisation du travail ne caractérisent pas, en elles-mêmes, un harcèlement moral.

Le Conseil d’Etat rappelle régulièrement que « l’exercice normal du pouvoir hiérarchique peut entraîner des tensions, sans que celles-ci puissent être qualifiées de harcèlement moral » (CE, 24 novembre 2006, n° 256313).

• Le conflit professionnel ponctuel : Une mésentente passagère, un désaccord professionnel ou des relations de travail difficiles ne suffisent pas à caractériser le harcèlement moral, dès lors qu’ils demeurent circonscrits dans le temps et n’affectent pas les conditions de travail.

• Les mesures disciplinaires justifiées : Les sanctions infligées à raison de fautes professionnelles établies, les évaluations défavorables mais objectivement fondées, ou les refus de promotion motivés par l’insuffisance professionnelle ne constituent pas un harcèlement moral, à condition qu’ils ne s’inscrivent pas dans une logique de déstabilisation systématique.

• Le stress inhérent aux fonctions : La charge de travail importante, les responsabilités élevées ou les contraintes propres à certains emplois ne caractérisent pas un harcèlement moral lorsqu’elles correspondent aux exigences normales du poste occupé.

Le tribunal administratif de Paris a ainsi écarté la qualification de harcèlement moral s’agissant d’un agent invoquant une surcharge de travail temporaire liée à une réorganisation de service, dès lors que cette situation concernait l’ensemble des agents du service et ne révélait aucun traitement discriminatoire (TA Paris, 17 mars 2023, n° 2106789).

Les chefs de préjudice indemnisables

Le harcèlement moral ouvre droit à une réparation intégrale du préjudice subi. Le juge administratif distingue plusieurs catégories de préjudices :

Les préjudices moraux :  Ils constituent le poste principal d’indemnisation et comprennent les souffrances psychologiques, l’atteinte à la dignité, le sentiment d’humiliation et l’anxiété générée par la situation.

Les montants alloués varient selon la gravité et la durée des agissements, oscillant généralement entre 3 000 et 15 000 euros devant les juridictions du fond, avec des indemnisations plus substantielles dans les cas les plus graves.

Les préjudices corporels et de santé :  L’altération de l’état de santé imputable au harcèlement moral donne lieu à indemnisation au titre des troubles dans les conditions d’existence, des souffrances endurées et, le cas échéant, du déficit fonctionnel.

La reconnaissance de l’imputabilité au service d’une pathologie psychiatrique consécutive au harcèlement moral permet l’indemnisation des préjudices non couverts par les prestations statutaires (CE, 13 mars 2019, n° 407795).

Les préjudices de carrière :  Le retard de carrière, la perte de chance d’obtenir une promotion ou une mutation souhaitée, ainsi que le préjudice résultant d’une éviction illégale peuvent être réparés. Le juge administratif accorde une indemnisation distincte lorsque le harcèlement a compromis le déroulement normal de la carrière.

Les préjudices financiers :  Les pertes de rémunération consécutives à un placement en congé maladie, à une éviction irrégulière ou à une sanction illégale donnent lieu à reconstitution de carrière et versement des arriérés.

Le Conseil d’État a précisé que la responsabilité de l’administration est engagée non seulement lorsqu’elle a elle-même commis des faits de harcèlement, mais également lorsqu’elle a manqué à son obligation de prévention ou n’a pas pris les mesures appropriées pour faire cesser les agissements signalés (CE, 22 février 2012, n° 343410).

Ce qui n’est pas indemnisable

Certains préjudices ne peuvent pas être indemnisés :

L’absence de lien de causalité établi : Le préjudice invoqué doit présenter un lien direct et certain avec les agissements de harcèlement moral. Les troubles préexistants, les difficultés personnelles sans rapport avec le service ou les pathologies dont l’origine professionnelle n’est pas démontrée ne peuvent donner lieu à indemnisation.

Les préjudices purement éventuels : Le juge administratif refuse d’indemniser les préjudices « vaporeux » ou simplement possibles. La perte de chance doit être sérieuse et directement liée au harcèlement subi.

Le préjudice résultant de la propre faute de la victime :  Lorsque l’agent a lui-même contribué à la dégradation de ses conditions de travail par un comportement fautif, l’indemnisation peut être réduite, voire exclue, en proportion de cette faute. Le partage de responsabilité demeure toutefois exceptionnel en matière de harcèlement moral.

Les demandes prescrites : L’action en responsabilité contre l’administration est soumise à la prescription quadriennale, c’est-à-dire 4 ans, prévue par la loi du 31 décembre 1968.

Le délai court à compter du 1^er jour de l’année suivant celle au cours de laquelle le droit à réparation a été connu, ce qui correspond généralement à la date à laquelle le harcèlement a cessé ou à celle de la consolidation de l’état de santé.

COMMENT REAGIR EN CAS DE HARCELEMENT MORAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE ?

Le fonctionnaire ou l’agent contractuel victime de harcèlement moral au travail dispose d’un arsenal juridique complet. Pour faire cesser ces agissements et obtenir réparation, il est nécessaire d’articuler efficacement les dispositifs de signalement interne, les demandes de protection et les recours devant le tribunal administratif.

Voici le guide opérationnel des procédures d’urgence et des voies de recours applicables aux trois fonctions publiques (État, Territoriale, Hospitalière).

1. Quels sont les dispositifs de signalement pour les agents publics ?

Face à des agissements répétés dégradant vos conditions de travail, plusieurs alertes peuvent être déclenchées au sein de votre administration.

Le signalement hiérarchique et la protection des lanceurs d’alerte

L’agent peut alerter sa hiérarchie directe ou, si celle-ci est l’auteur des faits, l’autorité supérieure (DRH, direction). Ce signalement écrit constitue la première preuve de votre démarche.

Ce que dit la loi : L’article L. 135-6 du Code général de la fonction publique (CGFP) garantit qu’aucune sanction ou mesure discriminatoire (évaluation dégradée, mutation d’office, refus de promotion) ne peut être prise à l’encontre d’un agent ayant relaté ou témoigné de bonne foi de faits de harcèlement moral.

Le dispositif de recueil des signalements (Décret 2020-256)

Depuis le décret n° 2020-256 du 13 mars 2020, chaque employeur public doit obligatoirement mettre en place une cellule d’écoute et de recueil des signalements d’actes de violence, de discrimination et de harcèlement moral ou sexuel.

Ce dispositif garantit :

• La stricte confidentialité des informations transmises.
• L’orientation de la victime vers les services compétents (médecine de prévention, assistante sociale, référents).
• Un traitement effectif et rapide du dossier.

Le rôle du médecin de prévention et du référent déontologue

• Le médecin du travail (ou de prévention) : Il peut être saisi à tout moment par l’agent dont la santé physique ou mentale est altérée par le management. Il a le pouvoir d’alerter l’employeur et de préconiser des aménagements de poste indispensables.
• Le référent déontologue : Prévu par l’article L. 124-2 du CGFP, il apporte des conseils utiles. Certaines administrations disposent également de référents harcèlement spécifiquement formés pour vous accompagner.

2. Comment obtenir la protection fonctionnelle pour harcèlement moral ?

La protection fonctionnelle est une obligation légale de l’administration envers ses agents. Elle est codifiée à l’article L. 134-5 du Code général de la fonction publique :

« La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement […] dont il pourrait être victime ».

Le Conseil d’État a consacré le caractère obligatoire de cette mesure : un refus illégal de protection fonctionnelle engage la responsabilité pour faute de l’administration (CE, 12 mars 2010, Commune de Hœnheim).

Les obligations de l’administration employeur :

• Faire cesser le harcèlement immédiatement : Mesures conservatoires, enquête administrative interne, changement d’affectation de l’auteur présumé.
• Assurer l’assistance juridique : Prise en charge des honoraires d’avocat et des frais de procédure devant le tribunal administratif.
• Réparer les préjudices : Prise en charge des frais médicaux non remboursés.

Les motifs de refus de la protection fonctionnelle

L’administration ne peut rejeter votre demande que dans deux cas : si les faits ne sont pas matériellement établis (absence de présomption de harcèlement) ou si l’agent a commis une faute personnelle détachable du service. Ce refus peut être contesté en justice avec l’aide d’un avocat en droit de la fonction publique.

3. Quels recours introduire devant le tribunal Administratif ?

Si l’administration reste inactive ou rejette vos demandes, plusieurs recours contentieux permettent de faire valoir vos droits.

Le recours indemnitaire : obtenir l’indemnisation de vos préjudices

L’agent public peut engager la responsabilité de l’administration sur deux fondements distincts pour obtenir des dommages et intérêts :

1. La faute de l’administration : Pour avoir laissé perdurer le harcèlement, manqué à son obligation de sécurité et de prévention des risques psychosociaux (RPS), ou refusé la protection fonctionnelle.
2. La responsabilité du fait des agissements du harceleur : L’administration répond des fautes de service commises par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.

Les préjudices indemnisables incluent les troubles dans les conditions d’existence, le préjudice moral (souffrance psychologique, burn-out), l’impact sur la carrière (perte de chance de promotion) et le préjudice économique (perte de primes, frais médicaux).

Procédure : Ce recours nécessite l’envoi préalable d’une demande indemnitaire préalable à l’administration. Un silence de 2 mois vaut rejet implicite et ouvre un délai de 2 mois pour saisir le tribunal administratif.

Le recours pour excès de pouvoir (REP)

Ce recours vise à faire annuler par le juge administratif les décisions illégales de l’administration, telles que :

• Le refus explicite de vous accorder la protection fonctionnelle.
• Les mesures de représailles ou sanctions déguisées (mutation d’office injustifiée, retrait de missions, baisse injustifiée de l’évaluation annuelle).

4. Harcèlement au travail : quelles sont les procédures d’urgence ?

Lorsque la situation de harcèlement met en péril imminent la santé de l’agent, l’introduction de procédures de référé devant le juge administratif est indispensable.

Le référé-liberté (Article L. 521-2 du CJA) : une décision en 48 heures

Le Conseil d’État reconnaît que le droit de ne pas subir de harcèlement moral est une liberté fondamentale (CE, ord., 19 juin 2014, Commune du Castellet). En cas d’urgence caractérisée et d’atteinte grave et manifestement illégale à votre intégrité psychique, le juge peut ordonner toutes mesures nécessaires sous 48 heures pour contraindre l’administration à vous protéger.

Le référé-suspension (Article L. 521-1 du CJA)

Il permet de suspendre en urgence les effets d’une décision administrative préjudiciable (une mutation d’office ou une considération disciplinaire déguisée) en démontrant un doute sérieux sur la légalité de cette décision.

Le référé mesures utiles (Article L. 521-3 du CJA)

Le juge peut ordonner toute mesure utile (comme la communication de pièces administratives ou d’un rapport d’enquête interne) avant même qu’un fond de dossier ne soit jugé, dès lors que l’urgence est justifiée.

Pourquoi faire appel à un avocat en harcèlement moral dans la fonction publique ?

Le choix et la mise en oeuvre de ces référés sont particulièrement délicats ici. Prouver le harcèlement moral devant le juge administratif répond à des règles de preuve strictes. L’agent doit apporter des éléments de fait laissant présumer l’existence d’un harcèlement, qu’il appartient ensuite à l’administration de réfuter.

Le cabinet vous accompagne à chaque étape : de la rédaction de la demande de protection fonctionnelle à la quantification de vos préjudices financiers pour le recours indemnitaire. Contactez notre cabinet pour une analyse confidentielle de votre situation.

5. Quelles sont les sanctions encourues par l’auteur sur le plan pénal ?

Parallèlement aux démarches administratives, le harcèlement moral constitue un délit réprimé par l’article 222-33-2 du Code pénal, passible de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Le cumul des procédures administrative et judiciaire est parfaitement admis par le droit français, permettant à la victime de mener une stratégie de front. Pour déclencher l’action pénale contre l’auteur des faits, l’agent dispose de plusieurs leviers :

• Le dépôt de plainte : une déclaration enregistrée auprès des services de police, de gendarmerie ou directement par courrier adressé au Procureur de la République.
• La constitution de partie civile : une saisine du juge d’instruction permettant de contourner un éventuel classement sans suite du parquet pour ouvrir une enquête pénale.
• La citation directe : une procédure accélérée permettant de convoquer directement l’auteur des agissements devant le tribunal correctionnel lorsque les preuves matérielles sont déjà réunies.

Qu’il s’agisse de la voie administrative ou pénale, la charge de la preuve exige que l’agent apporte des éléments factuels précis (courriels, notes de service, attestations, rapports médicaux) laissant présumer l’existence du harcèlement.

 Il incombe ensuite à l’administration ou à l’auteur poursuivi de démontrer que ces décisions étaient purement étrangères à tout esprit de déstabilisation. Compte tenu de la haute technicité de ces contentieux, l’assistance d’un avocat spécialisé est indispensable dès les premiers signalements.

Compte tenu de la lenteur et de l’inefficacité de ce type de procédures, il est plutôt déconseillé de se tourner vers la voie pénale en matière de harcèlement moral dans la fonction publique.